AK- Studie: Was Privatisierungen kosten …

Es ist schon interessant: Einerseits gibt die ÖVP die „Schutzpatronin“ des Eigentums. Vor allem dann, wenn es gilt, Vermögen von Millionären, hauptberuflichen Erben, reichhaltig Beschenkten oder Stiftern vor einer entsprechenden Besteuerung zu schützen. Da packen die Konservativen einmal gerne die „Enteignungskeule“ aus. Andererseits ist die ÖVP dann, wenn es um öffentliches – also genau genommen unser allem – Eigentum geht, nicht besonders zimperlich, da ist von „Patronanz“ nur noch wenig zu sehen. Nein, wenn es darum geht öffentliches Eigentum zu „privatisieren“ – zur Erinnerung, der Wortstamm „privare“ bedeutet ursprünglich nichts anderes als „rauben“ bzw. „einer Sache berauben“ – stellt sich die Angelegenheit mit der „Enteignung“ natürlich ganz anders dar. Da würde die ÖVP auch einmal ganz gerne auf Vermögen zugreifen, über das sie eigentlich gar keine Verfügungsgewalt hat, geschweige denn, das ihr gehört. Etwa auf die Wiener Kommunalbetriebe. Ein recht „eigentümlicher“ Eigentumsbegriff, den da die „Partei des Eigentums“ strapaziert.

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Jedenfalls: die ÖVP will privatisieren. Bund und Länder sollen sich bis auf die Sperrminorität (25 % + 1 Stimme) von ihrem (Rest-)Eigentum verabschieden. Die „Erfolgsstory Privatisierung“ in Österreich soll fortgeschrieben werden, so der ÖVP-Generalsekretär Rauch, Privatisierungserlöse „zweckgewidmet in Zukunftsprojekte“ fließen. Ein nicht unerklecklicher aber wohl auch in den Staatsschuldenabbau. Jedenfalls: 24 Milliarden Euro an Privatisierungserlösen erhoffen sich die Konservativen – angelehnt an entsprechende Schätzungen von WIFO-Aiginger und des IV-Ökonomen Helmenstein.

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Nun: Waren die Privatisierungen in Österreich tatsächlich eine „Erfolgsstory“? Was haben sie gebracht? Welche Auswirkungen hatten Privatisierungen auf die öffentlichen Haushalte? Und: was würde weitere Privatisierungen bringen? Oder gar kosten?

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Georg Feigl und Michael Heiling gehen in einer – zugegeben nicht leicht lesbaren – neuen Studie der AK Wien (Titel: „Was kosten Privatisierungen? Eine Analyse der Auswirkungen erfolgter und allfälliger zukünftiger Privatisierungsschritte auf öffentliche Haushalte“) unter anderem diesen Fragestellungen nach. Das Ergebnis ist eindeutig: von einer „Erfolgsstory“ – inklusive für die öffentlichen Haushalte – kann empirisch wie perspektivisch keine Rede sein.

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Wie lassen sich „Privatisierungserfolge“ bestimmen?

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Die Beantwortung dieser Fragestellung ist gar nicht so einfach. Eine „Vermögensrechnung“ in dem Sinne gibt es in den öffentlichen Haushalten bislang nämlich nicht und ist auf Bundesebene erst ab 2013 geplant. In der Vermögensbilanz scheinen Unternehmensanteil als „Aktiva“ des Anlagevermögens auf, dem auf der „Passivseite“ Eigen- und Fremdkapital (insb. Staatsverschuldung) gegenübersteht. Was geschieht nun, wenn „privatisiert“ wird? Entweder kann im Form des „Staatsschuldenabbaus“ die Bilanzsumme als Ganzes „verkleinert“ bzw. „verkürzt“ werden (es schrumpft natürlich das „Anlagevermögen“ in Form staatlicher Beteiligungen, aber im gleichen Ausmaß logischerweise auf der Passivseite das „Fremdkapital“, die Staatsverschuldung). Oder es kann innerhalb der Aktivseite „umgeschichtet“ werden, es können also Privatisierungserlöse hier für öffentliche Investitionen bzw. Beteiligungen da verändert werden. Dann ändert sich in der Bilanz gar nichts. Weder auf der Aktiv-, noch auf der Passivseite. Die „Vermögensrechnung“ bietet also verhältnismäßig wenig Ansatzpunkte darüber, ob eine Privatisierung jetzt finanziell erfolgreich war oder nicht.

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Bleibt also die „Ertragsrechnung“, um das festzustellen, also die „laufende Rechnungsführung über Aufwände und Erträge, die im Saldo in etwa das staatliche Defizit“ ergibt. Wir wirken sich nun in der Ertragsrechnung Privatisierungen aus? Privatisierungen führen zunächst einmal zu einem Ausfall an Einnahmen aus staatlichen Beteiligungen – es fließen keine „Dividenden“ mehr an den öffentlichen Eigentümer, bzw. nur mehr in dem Umfang, in dem staatliche Beteiligung aufrecht bleibt. Zunächst also ist eine Privatisierung einmal ein „Verlustgeschäft“. Aber: mit dem Privatisierungserlös sind bislang – in Unternehmensbeteiligungen – gebundene Mittel „frei geworden“. Der Staat kann diese „freien“ Mittel – und das macht er auch regelmäßig – z.B. zur Rückzahlung von Staatsschulden verwenden, er kann also die Bilanz – wie bereits oben erwähnt – „kürzen“. Weniger Schulden führen auch zu geringeren Zinszahlungen, also zu weniger Staatsausgaben. Weniger Staatseinnahmen – Gewinne aus Unternehmensbeteiligungen – stehen also weniger Staatsausgaben – geringere Zinszahlungen aus einer niedrigeren Staatsschuld – gegenüber. Wie sich nun beide Größen nun im Zeitablauf entwickeln bestimmt letztlich auch, ob ein Privatisierung nun finanziell als „erfolgreich“ oder „weniger erfolgreich“ bewertet werden kann.

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Schätzprobleme …

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Ob ein Privatisierungsvorhaben ein „Erfolg“ wird ist also höchst unsicher und hängt neben dem Zeithorizont der Betrachtung letztlich davon ab,

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• wie die künftige Profitabilität eines Unternehmens eingeschätzt wird
• mehr Rentabilität aus der „alternativen“ Kapitalnutzung (z.B. die Zinsersparnis aus Schuldenabbau) erwartete wird
• und natürlich: wie hoch der mögliche Privatisierungserlös eingeschätzt wird.

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Und: wie es „Schätzungen“ nun mal so an sich haben, sind diese mit gewissen Unsicherheiten behaftet. Wie sich etwas die Gewinnsituation (Profitabilität) eines Unternehmens entwickelt, hat weniger mit den Eigentümerverhältnissen zu tun, als mehr mit der Entwicklung des gesamten wirtschaftlichen Umfelds, mit rechtlichen Rahmenbedingungen, mit der Wettbewerbssituation. Nochmals zu den Eigentumsverhältnissen: schneiden auch hinsichtlich der Profitabilität – also der Gewinnentwicklung – Unternehmen in 100 %igem Privateigentum gegenüber Betrieben in 100% öffentlichen Eigentum besser ab, so ist das Ergebnis bei Unternehmen mit „gemischten“ Eigentumsverhältnissen schon weit weniger eindeutig, ohne signifikante Unterschiede.

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Finanziell lohnt ein Privatisierung außerdem nur dann, wenn die „alternative“ Verwendungsform „rentabler“ ist. Je niedriger die Verzinsung für öffentliche Schulden ist, desto unwahrscheinlicher ist der finanzielle Erfolg von Privatisierungen. Bei einer Verzinsung – wie etwa in Japan – von 1 % wäre praktisch jedes Privatisierungsvorhaben ein finanzieller Verlust, bei einen Zinssatz jenseits der 20 % dagegen vermutlich so gut wie jedes Privatisierungsvorhaben lukrativ – aus finanzieller Sicht wohlgemerkt, sehr wohl könnten grundsätzliche Überlegungen gegen ein derartiges Privatisierungsvorhaben sprechen.

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Die Höhe des Privatisierungserlöses hängt nicht zuletzt vor allem von den Erwartungen der potentiellen KäuferInnen ab. Entscheidend sind dabei die zukünftige Ertragslage des Unternehmens, die eigenen Renditeerwartungen der InvestorInnen und – historische Erfahrungen aus bzw. mit Privatisierungen. Wie wird nun der Verkaufspreis eines staatlichen Unternehmens geschätzt? Bei börsennotierten, teilprivatisierten Unternehmen fällt die „Bewertung“ des Unternehmens noch relativ leicht – es kann der Börsenkurs herangezogen werden. Bei nicht-börsennotierten Unternehmen kann der Unternehmeswert dagegen nur geschätzt werden (die AutorInnen wählen hierzu etwa die DCF-Discounted-Cash-Flow-Methode die an abgezinsten, künftigen Ausgaben und Einnahmen ansetzt, zur Kritik an den Schätzmethoden WIFO und Helmenstein siehe Studie, S 7/8).

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Empirischer Befund: Verlustgeschäft Privatisierung

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Untersucht haben Feigl/Heiling – hinsichtlich den finanziellen Erfolgs – die letzten (Teil-)Privatisierungen der ÖIAG-Unternehmen OMV AG, Telekom Austria AG und Österreichische Post AG. Angenommen wurde dabei dass 100 % der Einnahmen aus Privatsierungen in der Vergangenheit in den Staatsschuldenabbau geflossen sind, entsprechend das Ausgabevolumen der zu diesem Zeitpunkt begebenen 10-jährigen Staatsanleihen gesenkt wurde – der Staat hat sich also um den Privatisierungserlös weniger verschuldet. Die so geschätzte Zinsersparnis wird dem Wertverlust aus entgangenen reinvestierten und ausgeschütteten Gewinnen gegenübergestellt. Die Ergebnisse im Einzelnen:

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• OMV AG: Seit im Zuge der letzten Teilprivatisierung 1996 14,9 % Staatsanteil verkauft wurden, sind der Republik Österreich Überschüsse im Umfang von (kumuliert) 1.667,4 Mio. Euro entgangen (davon 393,6 Mio. Euro weniger ausgeschüttete Dividende). Im Vergleich dazu belief sich die Zinsersparnis in Folge dieser Privatisierung auf kumuliert gerade einmal 250,6 Mio. Euro! In Summe belief sich damit der Verlust für die Republik auf 1,416 Mrd. Euro (zu Preisen 2011: 1,537 Mrd. Euro)! Die Autoren: „Da die Kurs- und Gewinnentwicklung der OMV stark vom Ölpreis beeinflusst wird (insbesondere seit 2005 ist ein massives Gewinnwachstum zu verzeichnen, Anm.) der in den nächsten Jahren eher weiter steigen als sinken wird, ist von einem weiteren Anstieg des Verlustes in den nächsten Jahren auszugehen.“
• Telekom Austria AG: im Jahr 2006 wurden – in der bislang letzten Teilprivatisierungstranche – der Telekom 4,9 % des Staatsanteils verkauft. Mit einem entgangenen Gewinn von 63,5 Mio. Euro bei einer gleichzeitigen Zinsersparnis von 64,6 Mio. Euro halten sich Gewinnverlust und Zinsersparnis ziemlich die Waage. Was bei der Telekom auffällt: Die Dividendenausschüttungen lagen teilweise über den erwirtschafteten Jahresgewinnen – sprich die Unternehmenssubstanz wurde zu Lasten zukünftiger Gewinne verringert.
• Die Österreichische Post AG wurde 2006 zu 49 % privatisiert. Interessantes Ergebnis: das Konzernergebnis blieb relativ konstant, allerdings ging die Eigenkapitalquote von 49 % vor der Privatisierung auf 40 % zurück, ähnlich entwickelte sich der Cash-Flow. Die Autoren: „Wenn die Effizienz gestiegen ist, dann war das im Zeitraum vor der Teilprivatisierung der Fall.“ Für den Staatshaushalt brachte die Teilprivatisierung jedenfalls einen ordentlichen Verlust – nämlich von insgesamt 233 Mio. Euro (zu Preisen 2011: 245,9 Mio. Euro). Insgesamt entging dem Staat ein Überschuss von Euro 365,3 Mio. Euro bei einer Zinsersparnis von Euro 123,1 Mio.

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Summa summarum beläuft sich der Verlust aus den oben genannten drei Privatisierungsmaßnahmen auf insgesamt 1.783,5 Mio Euro – also beinahe 1,8 Mrd. Euro. Die Autoren:

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„Dies unterstreicht den langfristig negativen Ertragsaspekt von Privatisierungen: Während der Privatisierungserlös eine einmalige Umwandlung von Staatsanlagevermögen in liquide Mittel darstellt, werden die jährlichen negativen Auswirkungen auf Dauer fortgeschrieben und wirken sich auch in Jahren und Jahrzehnten noch auf die Staatsfinanzen aus.“

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Ausblick: Auswirkungen allfälliger, weiterer Privatisierungen

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Neben börsennotierten Unternehmen mit öffentlichem Eigentum (OMV AG, Post AG, Telekom AGE, EVN AG, Verbund AG, Flughafen Wien AG) stehen auch Landesunternehmen – hier vor allem die Energieversorger – zur Disposition. Welche finanziellen Auswirkungen auf die öffentlichen Haushalte sind zu erwarten?

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Die potentiellen (Teil-)Privatisierungserlöse aus den börsennotierten, teilstaatlichen Unternehmen würde sich auf knapp über 3,5 Mrd. Euro belaufen. Eine entsprechende Privatisierung brächte zwar eine Zinsersparnis von Euro 128,4 Mio. Euro – allerdings gleichzeitig einen Gewinnentgang von geschätzten 412,5 Mio. Euro. Ein geschätzter Verlust von 284,1 Mio. Euro/Jahr. Würde bei diesen Berechnungen ein sich fortsetzendes Gewinnwachstum der Energieversorger unterstellt, wäre der Verlust in den Folgejahren entsprechend höher. Sämtliche realistischen Szenarien lassen jedenfalls Verluste für die öffentliche Hand erwarten.

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Das Privatisierungspotential (auch hier bliebe eine „Sperrminorität“ im Eigentum der Länder) der Landesenergieunternehmen schätzen Feigl/Heiling auf 7,96 Mrd. Euro. Die zu erwartenden Gewinnentgänge für die Länder beliefen sich dabei auf insgesamt Euro 313,8 Mio. Euro jährlich. Bei einer Zinsersparnis von 148 Mio. Euro ergibt das einen kräftigen Jahresverlust von geschätzten 165,8 Mio. Euro (davon alleine die Steiermark 47,4 Mio. Euro, Wien immer noch 23,5 Mio. Euro). Ein Verlustgeschäft.

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Ähnlich würde es sich bei Privatisierungen der Münze Österreich (geschätzter Verlust/Jahr: 28,5 Mio. Euro) und der Bundesforste (geschätztes jährliches Minus: 6,8 Mio. Euro) verhalten. Lediglich eine Privatisierung der BIG (Bundesimmobiliengesellschaft) brächte ein jährliches Plus von Euro 12,8 Mio. Allerdings wären steigende Mietpreise und damit wachsende Mietkosten des Bundes zu erwarten. Ob das Sinn der Sache ist?

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In Summe beliefen sich die geschätzten jährlichen Verluste aus den in diesem Kapitel beschriebenen (Teil-)Privatisierungen auf rund 472,4 Mio. Euro. Bei einer Zinsersparnis von 367,2 Mio. Euro gingen gleichzeitig Gewinne für Bund und Länder im Ausmaß von prognostizierten 839,5 Mio. Euro verloren.

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Konklusio

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Die Schlussfolgerungen der AK-Experten:

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„Hinsichtlich der geschätzten Auswirkungen zukünftiger Privatisierungen auf die öffentlichen Haushalte kommen wir zu dem Ergebnis, dass bei einer Rückführung des öffentlichen Anteils auf eine Sperrminorität von 25 % plus eher mit einer Belastung als mit einem Konsolidierungsbeitrag für die öffentlichen Haushalte zu rechnen ist. Zwar könnte mit den einmaligen Privatisierungserlösen der Bruttoschuldenstand um einige Prozentpunkte des BIP gesenkt werden; allerdings ginge damit ein Verlust an Ertrag bringenden Vermögen Hand in Hand, der nach Abzug der möglichen Zinsersparnis zu einer jährlichen Belastung der öffentlichen Finanzen im Ausmaß von 0,15 % (bzw. in einem günstigeren Szenario von 0,1 %) des BIP pro Jahr führen würde.“

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Und:

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„Abschließend ist festzuhalten, dass gerade in der aktuellen Situation, in der sich internationale private-equity-Fonds bereits Traumrenditen durch vermeintlich unabwendbare Privatisierungen ausrechnen (Economist 2011: 73), im Sinne des Gemeinwohls höchste Vorsicht vor vorschnellen Privatisierungen geboten ist. Denn am Ende des Tages könnten diese der öffentlichen Hand teuer zu stehen kommen.“

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Link zur Studie:

Was kosten Privatisierungen?, Georg Feigl/Michael Heiling, Materialien zu Wirtschaft und Gesellschaft, AK Wien

Link:

Presseaussendung der UG zu Privatisierungsideen der ÖVP