„Wettbewerbsräte“: Institutionalisierte Lohndrückerei

Am 21. Oktober legte die EU-Kommission ein Maßnahmenpaket zur Vertiefung der Währungsunion vor. Damit tritt der „5-Präsidenten-Bericht“ zur Vollendung der Wirtschafts- und Währungsunion, der bereits im Sommer 2015 vorgestellt wurde, in die Umsetzungsphase. Das Maßnahmenpaket beinhaltet u.a. die Forderung nach Einrichtung nationaler „Wettbewerbs(fähigkeits)räte“. Mit ihnen droht eine neue Qualität der Einmischung der EU-Institutionen in die Lohnpolitik. Zu Lasten der Arbeitnehmer_innen. Und mit dem Ziel der weitgehenden Entmachtung der Gewerkschaften.
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Dass Löhne, Gehälter, Kollektivverträge und überbetriebliche Lohnfindungssysteme spätestens mit Ausbruch der Krise unter besonderem Druck seitens europäischer Institutionen stehen, ist bekannt. Eine EU-Krisenpolitik, die sich insbesondere der Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit verschrieben hat, sieht Löhne und Gehälter nun mal primär als Kosten, die es zu reduzieren gilt, um „billiger“ zu werden und so ein Mehr an Wettbewerbsfähigkeit zu erlangen. Dass Löhne und Gehälter gleichzeitig Einkommen darstellen, die für den Konsum und damit für die gesamtgesellschaftliche Nachfrage verwendet werden, bleibt bei einer derartig einseitigen, wettbewerbszentrierten Sichtweise ausgeblendet. Während in besonders stark von der Krise betroffenen Staaten wie Griechenland, Portugal, Spanien aber auch Rumänien oder Italien es nicht beim Druck alleine geblieben ist sondern entsprechende „Arbeitsmarktreformen“ erzwungen wurden – bis hin zur Zerschlagung der Kollektivvertragssystemen  – blieb es bei den meisten EU-Staaten lediglich bei nicht verpflichtend umzusetzenden Empfehlungen. Das soll ganz offensichtlich nicht länger so bleiben. Und mit den geplanten „Wettbewerbsräte“ scheint die Kommission ein entsprechendes Instrument zur Durchsetzung neoliberaler Strukturreformen gefunden zu haben.

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Lohnpolitik im Fokus der EU-Institutionen

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Lohnpolitik fällt ursprünglich nicht in den Kompetenzbereich der EU. Ganz im Gegenteil (siehe Artikel 153.5, Vertrag über die Arbeitsweise der EU). In der Lohnpolitik war weitgehend die „Tarifautonomie“ – also die Nichteinmischung staatlicher bzw. europäischer Institutionen – in Lohnverhandlungen und Lohnfindungssysteme (Kollektivverträge) war weitgehend anerkannt bzw. sogar vertraglich oder verfassungsrechtlich (z.B. im deutschen Grundrecht) abgesichert. Das hat allerdings weder die EU-Kommission, noch die EZB oder den EU-Rat jemals davon abgehalten, sich immer wieder in Sachen Lohnpolitik zu Wort zu melden – etwa wenn  eine moderate oder eine stärker differenzierte Lohnentwicklung eingefordert wurde. Der Einfluss derartiger Empfehlungen auf die tarif- bzw. kollektivvertragliche Praxis blieb allerdings bescheiden. Diese Situation hat sich allerdings mit Ausbruch der Krise und der Einführung eines neuen Systems der europäischen „Economic Governance“ grundlegend geändert. Die „Economic Governance“ umfasst ein umfangreiches Vertrags-und Regelwerk inklusive entsprechender Sanktionsmechanismen bei Regelverstößen das auf eine engere und verbindlichere Koordinierung der Wirtschaftspolitik in Europa und der EU-Mitgliedsstaaten abzielt.
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Der Lohnpolitik kommt dabei eine herausragende Rolle zu – insbesondere wenn es um die „Wettbewerbsfähigkeit“ geht: Als eine Ursache der Krise wurden – durchaus richtig – makroökonomische Ungleichgewichte fest gemacht. Makroökonomische Ungleichgewichte finden ihren Ausdruck insbesondere in Leistungsbilanzüberschüssen und Leistungsbilanzdefiziten. Leistungsbilanzüberschüsse ergeben sich aus einer positiven Differenz zwischen Exporten und Importen. Exportstarke Länder – wie etwa Deutschland – erwirtschaften Leistungsbilanzüberschüsse. Exportschwache Länder – wie etwa Griechenland – erwirtschaften dagegen Leistungsbilanzdefizite. Sie importieren mehr als sie exportieren. Staaten, die Leistungsbilanzdefizite aufweisen gelten entsprechend als nicht ausreichend „wettbewerbsfähig“. Die Folge ist steigende private oder öffentliche Verschuldung in Ländern mit Leistungsbilanzdefiziten. Gläubiger sind dabei ausgerechnet jene Länder, die hohe Leistungsbilanzüberschüsse aufweisen. So weit die Problemlage.  Die „Problemlösung“ auf europäischer Ebene fällt allerdings ausgesprochen einseitig und – wie nicht anders zu erwarten – mit eindeutig neoliberaler Schlagseite aus: Als wesentliche Ursache für diese mangelnde Wettbewerbsfähigkeit werden nämlich zu hohe bzw. zu „starre“ Löhne in den Ländern mit Leistungsbilanzdefiziten angesehen. Wie können nun diese wieder „Wettbewerbsfähigkeit“ gewinnen? Durch „innere“ Abwertung, also durch Lohnzurückhaltung bzw. Lohnsenkungen. Der Weg der „Währungsabwertung“ zur (Wieder-)Erlangung von Konkurrenzfähigkeit bleibt ja in einem gemeinsamen Währungsgebiet wie es der Euro-Raum ist, verschlossen! Entsprechend auch die Vorschläge: Mindestlöhne reduzieren, KV-Verhandlungen auf die betriebliche Ebene verlagern, Arbeitsrechte deregulieren und Arbeitsmärkte flexibilisieren (z.B. über die Aufweichung des Kündigungsschutzes, Kürzung von Arbeitslosengeldern etc.).

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Weitgehend ausgeblendet bleibt dabei die andere Seite der Medaille: nämlich dass es v.a. auch Maßnahmen in Ländern mit Leistungsbilanzüberschüssen braucht, um Staaten mit entsprechenden Defiziten einen Aufholprozess überhaupt erst zu ermöglichen der zum Abbau makroökonomischer Ungleichgewichte führen soll! Entsprechende Maßnahmen wären etwa die deutliche Anhebung von Mindestlöhnen, die Erhöhung der Binnennachfrage – etwa durch eine expansive, öffentliche Ausgabenpolitik, deutliche Lohnerhöhungen oder Arbeitszeitverkürzung bei vollem Lohnausgleich. Dadurch würden Leistungsbilanzüberschüsse abgebaut, weil aufgrund der steigenden Nachfrage mehr importiert würde und  Defizitländer so bessere Exportchancen hätten. Eine Fokusierung lediglich auf die Hebung der Exportfähigkeit über Lohnsenkungen in  Krisenländern hätte insgesamt lediglich einen Lohnwettlauf aller Staaten nach unten zur Folge um gegenüber Konkurrenzländern bloß nicht an Wettbewerbsfähigkeit zu verlieren. Wer denn dann die Länder sind, welche noch die entsprechenden Exporte nachfragen sollen – diese Antwort bleiben die Wettbewerbsfähigkeitsfetischist_innen allerdings weitgehend schuldig. Wäre allerdings interessant, insbesondere für einen Wirtschaftsraum wie die EU, wo über 90 % der produzierten Waren und Dienstleistungen auch innerhalb der EU nachgefragt werden!

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Euro-Plus-Pakt und GD ECFIN: Angriffe auf Kollektivverträge und die Tarifautonomie

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Konsequenzen für Überschussländer sind also kein Thema. Vielmehr das Gegenteil ist der Fall:  im 2011 beschlossenen Euro-Plus-Pakt  – einer „Willenserklärung“ der EU-Regierungschefs zur allgemeinen Hebung der Wettbewerbsfähigkeit in Europa, wird explizit eine Überwachung der Lohnentwicklung, eine zurückhaltenden Lohnpolitik und eine „Dezentralisierung“ der Lohnverhandlungen eingefordert. Die Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen (GD ECFIN) der EU-Kommission wird in ihrem Bericht „Labour Markets Developments in Europe 2012“ noch konkreter, in welche Richtung die Lohnpolitik in Europa künftig steuern soll. Der Forderungskatalog „beschäftigungsfreundlicher Reformen“ liest sich dabei wie eine Kampfansage an die Gewerkschaften und die Tarifautonomie:

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• Senkung des gesetzlichen und tarifvertraglich festgelegten Mindestlohns
• Reduzierung der Tarifbindung
• Reduzierung der (automatischen) Allgemeinverbindlichkeitserklärung von Tarifverträgen
• Dezentralisierung der Tarifvertragssystems z.B. durch die Abschaffung oder Einschränkung des Günstigkeitsprinzips
• Einführung bzw. Ausweitung der Möglichkeit auf betrieblicher Ebene von Flächentarifverträgen abzuweichen
• Förderung von Maßnahmen „die zu einer generellen Reduzierung der Lohnfestsetzungsmacht von Gewerkschaften führen.“
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Keine „Papiertiger“: Angriffe auf Lohnsysteme und „Tarifautonomie“ finden längst statt

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Dass es sich bei keinesfalls um „Papiertiger“ handelt, davon zeugt die rege Einmischung in lohnpolitische Angelegenheiten, die seitens europäischer Institutionen entlang dieser Forderungen und Vorgaben stattfindet – unter gröbster Missachtung des Prinzips der „Tarifautonomie“. Und unter Ausblendung der Zuständigkeiten. Interventionen finden dabei insbesondere auf zwei Ebenen statt: einerseits über länderspezifische Empfehlungen im Rahmen des europäischen Semesters. Andererseits über den Tausch politischer Reformen gegen finanzielle Unterstützung:

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• Hinsichtlich länderspezifischer Empfehlungen wurden gegenüber 18 von 27 EU-Mitgliedsstaaten in den den letzten Jahren lohnpolitische Forderungen ausgesprochen. Diese reichen von einer moderaten Lohnentwicklung (Finnland, Bulgarien, Italien, Slowenien) über eine Ausweitung des Niedriglohnsektors (Schweden) bis hin zu einer Reform – sprich Dezentralisierung bzw. Verbetrieblichung – der Kollektivverhandlungssysteme (Belgien, Italien, Spanien). Gegenüber Belgien, Luxemburg und Malta wurde die automatische Lohnindexierung (also die Anpassung entlang der Inflationsrate) kritisiert, Frankreich und Slowenien aufgefordert, bei der Erhöhung der Mindestlöhne Zurückhaltung zu üben.

• Die zweite Ebene ist  jene des „Abtauschs“ politischer Reformen gegen „finanzielle Unterstützung“. Interventionen wurde hierbei insbesondere von der Troika – bestehend aus EU-Kommission, der EZB und dem IWF – getätigt. Krisenstaaten, die gezwungen waren, Finanzhilfen aus dem „Rettungsschirm“ in Anspruch  zu nehmen, mussten bzw. müssen sich zu „Strukturreformen“ verpflichten. Neben massiven Einsparungsmaßnahmen im Bereich öffentlicher Dienste, wurden seitens der Geldgeber insbesondere auch Maßnahmen im Bereich der Lohnpolitik eingefordert. Und durchgesetzt. In Griechenland, Rumänien, Portugal und Spanien wurden die bisherigen Flächen-Tarifvertragssysteme regelrecht zertrümmert, die betriebliche und individuelle Ebene dagegen gestärkt und – in Griechenland etwa – sogar konkurrierende Verhandlungsstrukturen auf Arbeitnehmer_innenseite geschaffen. Mindestlöhne wurden eingefroren oder gekürzt, die Einkommen öffentliche Bediensteter im Rahmen der Austeritätspolitik massiv reduziert. In Italien knüpfte etwa die EZB den Ankauf italienischer Staatsanleihen an Strukturreformen wie die Dezentralisierung von Lohnverhandlungen. Das Prinzip der „Tarifautonomie“ wurden schlichtweg ignoriert und ausgehebelt.

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Lassen sich im Rahmen von „Rettungsmaßnahmen“ Strukturreformen auch gegen heftige Proteste durchsetzen, bleiben Empfehlungen im Rahmen des europäischen Semesters rechtlich weitgehend  unverbindlich. „Wettbewerbspakte“ – zwischenstaatliche Verträge die zu Strukturreformen zur Hebung der Wettbewerbsfähigkeit verpflichten – sollten die Durchsetzung derartiger Empfehlungen erleichtern. Allerdings scheiterte die Umsetzung bislang, rund um die letztjährigen Wahlen zum europäischen Parlament wurde es um „Wettbewerbspakte“ zunehmend ruhiger. Mit dem  5-Präsidenten-Papier zur „Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion“ ist die Diskussion allerdings wieder voll entbrannt. Und mit den  „Wettbewerbs(fähigkeits)räten“ sollen nun offensichtlich endlich jene Interventionsmöglichkeiten in Lohnfindungs- bzw. -verhandlungssysteme  geschaffen werden, die bislang gegenüber Staaten, die nicht dem Troika-Diktat unterworfen waren, fehlten.
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Wettbewerbsräte als Mittel zur Durchsetzung einer neoliberalen Reformagenda …

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Was ist also die Aufgabe nationaler„Wettbewerbs(fähigkeits)räte“? Sie sollen:

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• Die Entwicklung der Wettbewerbsfähigkeit im entsprechenden Mitgliedsstaat überprüfen
• Die Preisentwicklung bei Gütern und Dienstleistungen sowie die Kostenentwicklung – inklusive der Lohnkostenentwicklung – beobachten und mit „konkurrierenden“ Ländern vergleichen
•  den Kollektivvertragsparteien die entsprechend gewonnenen „relevanten Informationen“ zur Verfügung stellen
•  „politische Empfehlungen“ zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit sowie zur Umsetzung länderspezifischer Empfehlungen erteilen

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Die „Wettbewerbsräte“ sollen dabei gegenüber Regierung und Behörden „strukturell unabhängig“ und weisungsfrei agieren können und innerhalb der nächsten 6 Monate eingerichtet werden – vorerst nicht verpflichtend sondern nur als „nicht bindende Empfehlung“. Allerdings behält sich die Kommission eine andere Vorgangsweise vor.
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Es wird auch keinerlei Geheimnis darum gemacht, worum es der Kommission mit der Einrichtung der Wettbewerbsräte vornehmlich geht: nämlich darum, den Druck auf Strukturreformen, wie sie von der Kommission seit Jahr und Tag den Mitgliedsstaaten verordnet werden, zu erhöhen. Dazu soll die „unabhängige Expertise“ der neuen Räte dienen. Und die soll dabei ausdrücklich die „Lohnentwicklung“ und deren Auswirkung auf die Wettbewerbsfähigkeit im Fokus haben. Kein Wunder, dass die Ankündigung, „Wettbewerbsräte“ einrichten zu wollen auf den Widerstand der Gewerkschaften stößt.
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… und ein klares NEIN von Seiten der Gewerkschaften dazu

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Der Beteuerung, dass das Recht der Sozialpartner auf KV-Verhandlungen und Arbeitskampfmaßnahmen unberührt bleiben soll, wird dabei ganz offensichtlich nicht (mehr) geglaubt. Aus gutem Grund, wie die Vergangenheit, aber auch die laufenden Interventionen in die Lohnpolitik belegen. In einer Stellungnahme des ÖGB-Büros in Brüssel heißt es dazu:

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„Bereits seit Jahren versucht die Kommission in ihren Empfehlungen die automatische Lohnindexierung in Ländern wie Belgien abzuschaffen oder die Heraufsetzung des gesetzlichen Pensionsalters (z.B. in Österreich) zu erzwingen. Generell gibt es seit Jahren einen Trend in der EU-Kommission, die Lohnverhandlungen zu ‚dezentralisieren‘, also Flächen-Kollektivverträge zu Gunsten von Firmen-KV’s einzuschränken.“

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Der DGB – der Deutsche Gewerkschaftsbund – spricht von einem „Angriff auf die Tarifautonomie“. In einer Presseaussendung heißt es:

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„Eine neue Empfehlung der EU-Kommission sieht vor, dass in allen EU-Ländern künftig ‚Ausschüsse für Wettbewerbsfähigkeit‘ politische Empfehlungen zur Lohnentwicklung abgeben sollen. Diesen Vorschlag lehnt der DGB strikt ab. Damit wird ein fundamentaler Angriff auf die Tarifautonomie vorbereitet … In einem Brief an Kanzlerin Merkel forderte der DGB diese dazu auf, die Empfehlung zurückzuweisen und deutlich zu machen, dass Deutschland einen solchen Ausschuss nicht einrichten wird.“

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Und weiter:

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„Obwohl Gewerkschaften direkt betroffen seien, seien die Arbeitnehmervertreter nicht konsultiert worden … Der Europäische Gewerkschaftsbund, der über 90 Gewerkschaftsverbände in 39 Ländern repräsentiert, hat die Kommission deswegen ebenfalls in einem Brief aufgefordert, den Vorschlag zurückzuziehen.“

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Der EGB spricht davon, dass der Vorschlag zur Einrichtung von Wettbewerbsräten „nicht vereinbar mit den EU-Verträgen und ILO-Konventionen“ sei.
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Die Vollversammlung der AK Wien hat nicht nur einen AUGE/UG-Antrag – basierend auf der Kritik des ÖGB-Büros in Brüssel – angenommen, in dem sich diese klar gegen Wettbewerbsräte ausspricht, sondern hat bereits in ihrer Stellungnahme zum 5-Präsidenten-Papier ihre „strikte“ Ablehnung gegenüber nationalen Einrichtungen „zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit“ erklärt, da „sie die grundrechtlich garantierte Tarifautonomie der Sozialpartner aushebeln“ würde.
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Die Gewerkschaften zeigen sich jedenfalls konfliktbereit, geht’s jetzt doch tatsächlich ans „Eingemachte“, an die Kernkompetenz der Gewerkschaften. Und die werden sie sich wohl nicht so ohne weiteres nehmen lassen.