Makro-Studie: Mit dem Fiskalpakt ins „programmierte Desaster“

5. Juni 2012 von adminalternative

Im März 2012 veröffentlichten die Wirtschaftsforschungsinstitute IMK (Düsseldorf), OFCE (Paris) und WIFO (Wien) im IMK-Report 71 die Ergebnisse einer Studie zu den ökonomischen Auswirkungen des Fiskalpakts auf die Wirtschaft der Eurozone.

Modellannahmen …

Um Auswirkungen wirtschaftspolitische Maßnahmen auf die wirtschaftliche Entwicklung einschätzen zu können, wählen ÖkonomInnen bestimmte ökonometrische Rechenmodelle (in diesem Fall das ökonometrische Weltmodell von Oxford Economics – OEF-Modell), die entsprechende Ergebnisse liefern sollten. Dabei werden bestimmte Annahmen getroffen bzw. in das Modell eingearbeitet, um ein möglichst realistisches und brauchbares Bild über zu erwartende, ökonomische Entwicklungen zu erhalten.

Hinsichtlich des EU-Fiskalpakts gelten die zwei zentralen Regeln zur Budgetkonsolidierung als maßgebend für die weitere wirtschaftliche Entwicklung der EU- Volkswirtschaften:

einerseits die „Schuldenbremse“, wonach jeder Staat ein „strukturelles“ (also ein um konjunkturell bedingte Abweichungen – z.B. wegen höherer Ausgaben für Arbeitslosigkeit – bereinigtes) jährliches Haushaltsdefizit von maximal 0,5 % des BIP aufweisen darf („Defizitkriterium“)
andererseits die „Schuldenregel“, wonach jedes Jahr jener Anteil der Staatsschuld, der über den Maastricht-zulässigen 60 % des BIP liegt, um 1/20 („Zwanzigstelregel“) zurückgeführt werden muss („Schuldenkriterium“)

Hinsichtlich des polit-ökonomischen Umfelds wurde das OEF-Modell dahingehend modifiziert, dass die von den 25-EU-Regierungsschefs getroffenen Fiskalpakt-Beschlüsse ab Mitte Mai 2012 vor folgenden, prognostizierten (welt-)wirtschaftlichen Rahmenbedingungen umgesetzt werden:

Der jährliche Konsolidierungsbedarf der EU-Staaten wird auf Basis der Daten für 2011 ermittelt. Für die Schätzung des strukturellen Defizits werden die Schätzungen der Herbstprognose der EU-Kommission herangezogen.
Es wird angenommen, dass das Ziel eines strukturellen Defizits von maximal 0,5 % bis 2016 erreicht werden soll
Länder, die keinen Konsolidierungsbedarf nach Defizit- und Schuldenkriterium haben, nützen ihren budgetären Spielraum dennoch NICHT für expansive Maßnahmen – sie dürften dies nach dem Fiskalpakt ohnehin nur im Ausmaß eines strukturellen Defizits von 1 % des BIP tun.
Die Konsolidierungsmaßnahmen der einzelnen Staaten erfolgen zu 70 % ausgabe-, zu 30 % einnahmeseitig, wobei Ausgabekürzungen bei öffentlichen Investitionen, Transferleistungen und öffentlichen Konsum ansetzen, Einnahmeerhöhungen über direkte und indirekte Steuern sowie Sozialversicherungsbeiträgen erfolgen.
Sollte ein strukturelles Budgetdefizit von 0,5 % bereits erreicht werden, wird dennoch entlang der „Schuldenregel“ – also der „Zwanzigstelregel“ – die Sparpolitik konsequent fortgesetzt.

… Konsolidierungsbedarf …

Aus den Sparvorgaben des Fiskalpakts ergibt sich für die EU-Mitgliedsstaaten ein unterschiedlicher Konsolidierungsbedarf. Ein paar Beispiele (Angaben jeweils in % des BIP):

Für Belgien ergibt sich basierend auf den Daten von 2011 (strukturelles Defizit 3,0 %, Staatsschuldenquote 97,2 %) aus dem Modell ein jährliches Konsolidierungserfordernis von 1,3 % ausgabeseitig und 0,6 % einnahmeseitig.
Den größten Konsolidierungsbedarf haben entsprechen dem Beschluss der 25- EU-Länder Griechenland (5,1 %), Italien (3,0 %), Irland (2,4 %) und Portugal (2,1 %).
Österreichs Konsolidierungsbedarf liegt nach Defizitkriterium bei 0,5 % jährlich, nach Schuldenkriterium bei 0,6 %.
Deutschlands Konsolidierungsbedarf liegt beim Defizit zwar bei relativ geringen 0,2 %, bei der Staatsschuld allerdings bei 1,1 %.
Lediglich in vier Ländern – Estland, Luxemburg, Finnland und Schweden – liegt weder bei Defiziten noch bei Staatsschulden ein Sparzwang entlang des Fiskalpakts vor.

… und Prognosen

Die Modellsimulation erfolgte in zwei Schritten:

Zunächst wurde einmal für den Zeitraum vom dritten Quartal 2012 bis zum vierten Quartal 2013 die 70/30 – Ausgabenkürzung/Einnahmeerhöhung – Konsolidierung vorgegeben.
Schließlich wird die Konsolidierungspolitik entlang des „Schuldenkriteriums“ – also entlang der „Zwanzigstelregel“ – in den Jahren 2014 fortgesetzt.

Die Ergebnisse:

Die Reduktion der Staatsausgaben – also das Zurückfahren öffentlicher Ausgaben wie Investitionen sowie von Sozialleistungen – sowie die Erhöhung von Steuern und Abgaben führt zwar bis 2013 zu einer deutlichen Reduktion der Budgetdefizite bis hin zu Überschüssen, die Staatsschuldenquoten verbessern sich allerdings wenig bis gar nicht: die gleichzeitig europaweit stattfindende Sparpolitik führt nämlich zu einer wirtschaftlichen „Stagnation“. Das BIP wächst also nicht, gleichzeitig sind die Defizite jedoch überwiegend noch leicht negativ: der Schuldenstand ist also nicht rückgängig, sondern wächst sogar geringfügig weiter – der Zähler wird also größer. Wenn gleichzeitig die Wirtschaftsleistung gleich bleibt oder in einigen Staaten die Wirtschaft schrumpft– bleibt der Nenner gleich oder wird sogar kleiner! Daraus folgt eine tatsächlich tendenziell wachsende Staatsschuldenquote!
Wird die Austeritätspolitik nun mittels „Schuldenregel“ über 2013 hinweg betrieben – also Staatsschulden über Kürzungen öffentlicher Ausgaben abgebaut – setzt sich diese Entwicklung fort: die Budgetdefizite gehen zwar zurück, die Wirtschaft stagniert allerdings oder schrumpft sogar, was die Staatsschuldenquote nicht wesentlich reduziert bzw. überhaupt annähernd gleich belässt. Der hohe soziale Preis dafür ist steigende Arbeitslosigkeit und daraus resultierende wachsende Armut!

Entsprechend stellen sich auch die Prognosen für einzelne EU-Mitgliedsstaaten Prognosen (je nach Datenlage für den Zeitraum 2011/2016 bzw. 2012/2016) dar:

Für die BRD wird etwa das Wirtschaftswachstum (real) von 2012 bis 2016 auf 1 % geschätzt, für das Budget wird ein Ü1berschuss von 1,7 % prognostiziert, für die Staatsschuldenquote ein Stand von 80,5 %, für die Arbeitslosigkeit von 7,6 %. Zum Vergleich: 2011 lag das Budgetdefizit bei – 1,3 %, die Staatsschuld bei 81,7 %, die Arbeitslosigkeit bei 5,8 %.
Das Wachstum in Frankreich liegt für die gesamte Periode bei geschätzten 0,7 %, der Budgetsaldo bei einem Defizit von – 0,6 %, die Staatsschuldenquote bei 89,6 %. Die Arbeitslosenquote wird mit 9,6 % prognostiziert. Die Vergleichszahlen 2011: Defizit – 4,7 %, Staatsschuld 85,4 %, Arbeitslosigkeit 9,3 %.
Geradezu dramatisch stellen sich die Studienergebnisse für die besonders krisengebeutelten Staaten der Peripherie dar, sollte der Fiskalpakt in der beschlossenen Form umgesetzt werden: Für Italien prognostizieren die Institute etwa eine Schrumpfung der Wirtschaft von – 0,6 %, einen Budgetüberschuss von 4,6 % (2011: – 3,1 %) und eine Staatsschuldenquote von 118,3 % (120,5 %). Der Preis für diesen bescheidenen Schuldenrückbau: eine deutlich gestiegene Arbeitslosenquote von 11,1 % (8,4 %). Griechenland schrumpft gleich um – 6,4 %, der Budgetsaldo steigt zwar auf 8 %, die Staatsschuld bleibt allerdings trotz aller Sparbemühungen bei hohen 149,6 % (162 %) – um den Preis von anhaltend hoher Massenarbeitslosigkeit von 26,8 % (17,3 %). Oder Spanien: mit einem prognostizierten Budgetdefizit von – 2,8 % (2011: – 4,9 %), Staatsschulden von 79,9 % (69,6 %), einer stagnativen wirtschaftlichen Entwicklung ( 0,2 %) und einer Arbeitslosenrate von 23,9 % (21,6 %) verschlechtert sich die Situation zum ohnehin schon schlechten Status quo noch weiter.
Während der Euroraum insgesamt von 2012 bis 2016 im Zeichen von Austeritätspolitik und Sparpaketen um lediglich um 0,9 % real wächst, legt Großbritannien, das nicht den Fiskalpakt unterzeichnet hat um 1,7 %, die USA um 2,7 % und selbst Japan um 1,7 % zu. Obwohl der Euroraum Budgetüberschuss von 0,6 % erwirtschaftet (2011 geschätzt: – 4,1 %), bleibt der Gesamtschuldenstand mit 88,3 % (2011 geschätzt: 88 %) praktisch unverändert bei gleichzeitig steigender Arbeitslosigkeit – von 10,2 % 2011 auf 11,4 % 2016.

Die ‚Schuldenkrise‘ bewältigt der Fiskalpakt damit – obwohl er angeblich gerade zu diesem Zweck beschlossen werden musste – nicht. Im Gegenteil:

„Obwohl das OEF-Modell, …, im Fall des Fiskalpakt-Szenarios eine markante Verringerung des Budgetdefizits prognostiziert (ab 2014 werden sogar Überschüsse ausgewiesen), sinkt die Staatsschuldenquote erst ab 2015 und überdies so geringfügig, dass sie 2015 noch immer deutlich über dem Wert von 2011 liegt.“

Die StudienautorInnen halten daher fest, dass …

„… die Ergebnisse des Fiskalpakt-Szenarios den Erfahrungen mit der Sparpolitik in Griechenland (entsprechen) – wenn auch in abgeschwächter Form, da die durch den EU-Fiskalpakt nötigen Konsolidierungsmaßnahmen weniger ausgeprägt sind: Die Budgetdefizit sinken, das Wirtschaftswachstum wird gedämpft und die Staatsschuldenquote verbessert sich daher nicht …“

Und abschließend:

„Insgesamt lässt sich festhalten, dass … der wirtschaftspolitische Kurs, der durch den Fiskalpakt vorgegeben wird, spürbar negative Effekte auf Wachstum und Beschäftigung aufweist. In der Realität dürften die Folgen noch wesentlich gravierender ausfallen, da niedrigere Einkommen und damit eine schwächere Nachfrage tiefere Einschnitte bei der gesamtwirtschaftlichen Produktion nach sich ziehen werden.“

Die Alternative: Eurobonds

Die Institute IMK, WIFO und OFCE legen ein Alternativszenario zum Fiskalpakt vor: Eurobonds zur gemeinschaftlichen Finanzierung aller Eurostaaten zu einem einheitlichen Zinssatz.

Eurobonds könnten dabei von einem Europäischen Währungsfonds (EWF als Weiterentwicklung aus dem „Eurorettungsschirm“ EFSF bzw. ESM) als gemeinsamer Finanzierungsagentur der Euro-Staaten zu einem langfristig stabilen Zinssatz von 2 % ausgegeben werden. Die Kreditvergabe an die europäischen Staaten wäre dabei zwar an strikte Bedingungen geknüpft, allerdings würde „… die jeweilige Entwicklung in den Ländern berücksichtigt sowie die Tatsache, dass ein stabiles Wirtschaftswachstum eine Voraussetzung für eine nachhaltige Verbesserung der öffentlichen Finanzen darstellt.“ Eurobonds würden die unbeschränkte Garantie aller 17 Euroländer genießen und gegebenenfalls von der EZB im Kurs gestützt. Angesichts der höheren Konkurrenzfähigkeit der EU-Wirtschaft würden derartig gesicherte Eurobonds kaum weniger attraktiv als US-Staatsanleihen sein, so die StudienautorInnen.

Die Wirtschaftsprognosen die sich aus einem derartigen Alternativszenario ergeben, würden jedenfalls für Eurobonds sprechen: Die gesamtwirtschaftlichen Entwicklung verliefe im „Eurobondsszenario“ wesentlich günstiger als im „Fiskalpaktszenario“:

„ Während eine verschärfte Konsolidierungspolitik (wie im Fiskalpaktszenario, Anm.) in einer Rezession die Krise verlängert, würde sich die Wirtschaft im Fall einer nachhaltigen Zinssenkung rasch erholen, in erster Linie infolge einer Belebung der Investitionstätigkeit.“

Eurobonds zeitigen tatsächlich erstaunliche Ergebnisse, welche gerade vielfach von Gegnern vorgebrachten Argumente gegen Eurobonds („Schuldenmacherei auf Kosten anderer“, „Haftungsgemeinschaft für Defizitsünder“, „höhere Zinsbelastung für gute Schuldner“) ins Leere laufen lassen:

Würden Eurobonds eingeführt und auf ein verstetigtes Spardiktat a la Fiskalpakt verzichtet würde der Euroraum im Vergleichszeitraum 2011 bis 2016 um 1,3 % wachsen, die Arbeitslosenquote bei 10,3 % verharren, die Gesamtstaatsschuldenquote bei ein Budgetdefizit von – 1,8 % bei im Vergleich zu 2011 geringfügig niedrigeren 87,3 % zum Liegen kommen. Zum Vergleich: im Fiskalpaktszenario würden Budgetüberschüsse produziert, allerdings bei niedrigen Wachstumsraten von 0,5 %, einem Schuldenstand von 88,3 % und einer Arbeitslosenrate von 11,4 %!
Selbst für den „Sparmeister“ Deutschland, dessen konservativ-liberale Regierung in erbitterter Gegnerschaft zu Eurobonds steht, fiele eine Eurobondszenario gegenüber dem Fiskalpakt wesentlich erfreulicher aus: das Wachstum würde sich bei 1,7 % (Fiskalpakt: 1 %) bewegen, die Arbeitslosenquote bei 6,5 % (7,6 %), das Budgetdefizit zwar bei – 0,8 % (Überschuss + 1,7 %), die Staatsschuldenquote dennoch bei im Vergleich niedrigeren 79,7 % (80,5 %) liegen.
Für Österreich hießen Eurobonds: ein Wachstum von 1,6 % (Fiskalpakt: 1 %), eine Arbeitslosenrate von 4,4 % (5 %), eine Defizit von – 2,7 % (- 1,4 %) sowie eine Staatsschuldenquote von 72,6 % (72,5 %).
Deutlich besser stünden die Krisenländer dar: Die griechische Wirtschaft würde im Vergleich zum Fiskalpaktszenario etwa „nur“ um minus 1,2 % schrumpfen (- 6,4 %), die Arbeitslosenquote käme auf – immer noch hohe – 21,1 % (26,8 %), die Staatsschuldenquote würde sich allerdings deutlich auf 127 % des BIP, statt 149,6 % zurückgehen. Trotz eines Defizits von – 2,2 %, allerdings dank einer „schwächeren“ Rezession. Ähnlich wäre es bei Portugal, das seine Staatsschuld im Falle von Eurobonds im Vergleich zum Fiskalpakt bei 107 % statt 113,2 % und seine Arbeitslosenquote bei 13,2 % statt 14,1 % stabilisieren könnte. Klar von Eurobonds profitieren würde Italien: statt Rezession brächten Eurobonds ein schwaches – aber immerhin – Wachstum von 0,7 %, eine deutlich niedrigere Arbeitslosigkeit von 8,8 % (im Fiskalpaktszenario: 11,1 %) und eine niedrigere Staatsschuld (115,9 statt 118,3 %).

Damit ist die Performance der elf größten Euroländer nach fast allen volkswirtschaftlichen Indikatoren „… im Eurobonds-Szenario wesentlich besser als im Fiskalpakt-Szenario,“ schlussfolgern die WirtschaftsforscherInnen.

Schlussfolgerungen

Stefan Schulmeister, WIFO-Ökonom und Mit-Studienautor fasst kurz zusammen, dass der Fiskalpakt aufgrund der Verzahnung von Schuldenbremse und Schuldenregel „(nahezu) permanentes Sparen“ erzwingt und den „europäische Sozialstaat … so konsequent stranguliert“ (Schulmeister im Falter 3/12, „EU-Fiskalpakt: Das programmierte Desaster“ auf dem BEIGEWUM-BLOG /). Allein aus diesem Grund ist der Fiskalpakt aus ArbeitnehmerInnen- und Gewerkschaftssicht grundsätzlich und strikt abzulehnen.

Die Umsetzung von Eurobonds würde den EU-Staaten dagegen eine „Verschnaufpause“ verschaffen und budgetäre Handlungsspielräume zum „Gegensteuern“ eröffnen. Sind die makroökonomischen Ergebnisse aus dem Eurobond-Szenario hinsichtlich Wachstum, Beschäftigung und Staatsschuld gegenüber jenem aus dem Fiskalpakt-Szenario auch jedenfalls erfreulicher und hinsichtlich des Staatsschuldenabbaus auch tatsächlich erfolgreicher – die Arbeitslosigkeit bliebe dennoch anhaltend hoch.

Ein Eurobond-Szenario müsste entsprechend von beschäftigungswirksamen, ökologisch und sozial verträglichen Investitionen in Klimaschutz, soziale Dienste, Bildung, erneuerbare Energien, umweltverträgliche Mobilität und den ökologischen Umbau unseres Industriesystems begleitet bzw. ergänzt werden. Anbieten würde sich eine Steuerfinanzierung dieser Maßnahmen – aus einer progressiveren Besteuerung von Spitzeneinkommen, aus vermögensbezogenen Steuern, aus Steuern auf Finanztransaktionen. Dieser „balanced-budget multiplier“ – der expansive Effekt auf Wirtschaft, Budget und Beschäftigung aus einer gleichzeitigen Erhöhung von Steuern und Staatsausgaben – wäre unter gegebenen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen in der EU besonders wirksam würden derartige Steuern auf Spitzeneinkommen und Vermögen doch „… überwiegend durch eine Verringerung der Ersparnisse und nur zum Teil durch einen Rückgang der Nachfrage finanziert, während die höheren Staatsausgaben direkt Nachfrage und Beschäftigung schaffen.“ (Wirtschaft und Gesellschaft, Zeitschrift der Abteilung für Wirtschaftswissenschaft und Statistik der AK Wien, 38. Jahrgang (2012), Heft 1) Gleichzeitig würde über höherer Vermögenssteuern potentielles „Spielkapital“ abgezogen bzw. reduziert, was die Finanzmärkte stabilisieren würde, ist doch die Finanzkrise nicht zuletzt eine Folge der Ungleichen Verteilung von Einkommen und Vermögen.

Wie dem auch sei: Alternativenlos – wie uns konservative und neoliberale unterschiedlichster politischer Schattierungen weismachen wollen – ist der Fiskalpakt jedenfalls nicht. Im Gegenteil: es braucht dringend Alternativen zum Fiskalpakt, soll Europa und seine leidgeprüfte Bevölkerung aus der Krise kommen.

Link: IMK-Report 71, März 2012: „Fiskalpakt belastet Euroraum“, Gemeinsame Diagnose des Makro-Konsortiums IMK, OFCE und WIFO